2015年是國(guó)家“十二五”規(guī)劃的收尾年，也是“十三五”規(guī)劃的編制年。在“十二五”期間，原鐵道部被拆分成國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司，鐵路固定資產(chǎn)投資從低谷走向了高峰，鐵路市場(chǎng)化改革漸漸展開……盡管一系列變化正在發(fā)生，但鐵路系統(tǒng)的壟斷和政府管制等老問題仍然存在。在即將到來的“十三五”期間，鐵路建設(shè)能否保持當(dāng)前的高速度，鐵路投資的重點(diǎn)在哪里，鐵路改革又將在哪些方面實(shí)現(xiàn)突破，都是業(yè)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。
城際鐵路或成“十三五”建設(shè)重點(diǎn)
      國(guó)家鐵路局內(nèi)部人士向記者透露，國(guó)家鐵路局已經(jīng)在2014年年底編制完成了鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃基本思路，并提報(bào)國(guó)家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部。在這份“思路”文件的指導(dǎo)下，目前鐵路“十三五”規(guī)劃的編制工作已經(jīng)展開。
      國(guó)家鐵路局官網(wǎng)今年年初也曾發(fā)布信息表示，國(guó)家鐵路局圍繞促進(jìn)鐵路改革發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和全面建成小康社會(huì)等總體要求，深入分析研判鐵路面臨的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，在匯總各方面意見基礎(chǔ)上，明確鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃突出問題導(dǎo)向、突出行業(yè)特色、突出改革創(chuàng)新、突出綜合交通的原則，從發(fā)展基礎(chǔ)、形勢(shì)要求、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施五個(gè)方面編制形成了鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃基本思路征求意見稿。
      “十三五”期間，鐵路建設(shè)的方向是各界最為關(guān)心的問題。目前以“四縱四橫”為主骨架的高速鐵路網(wǎng)已全部開工建設(shè)，其中京滬、京廣深、哈大、滬杭深“四縱”高鐵已建成通車;石家莊至太原、鄭州至西安至寶雞、南京至武漢至重慶、南昌至長(zhǎng)沙等“四橫”部分段落已建成通車，未建成路段大部分在“十二五”末建成。
發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員董焰表示，四縱四橫的主骨架搭建完成后，“十三五”期間，東中部地區(qū)鐵路建行的重點(diǎn)將是客運(yùn)專線的建設(shè)，比如城際鐵路、沿江高鐵等，而西部地區(qū)鐵路網(wǎng)尚未完善，“十三五”的重點(diǎn)仍是修建鐵路大通道?！八臋M四縱大部分都是客貨混合的線路，現(xiàn)在中東部地區(qū)貨運(yùn)線路已基本滿足需求，所以重點(diǎn)建設(shè)客運(yùn)專線，而西部地區(qū)有大量待開發(fā)的資源能源，建設(shè)的鐵路通道仍將以客貨兩用為主?！?/span>
      北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授趙堅(jiān)表示，未來五年將是城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)的時(shí)期，鐵路作為連接城鄉(xiāng)和相鄰城市的主要交通，會(huì)得到快速發(fā)展，在全國(guó)高鐵干線網(wǎng)基本建成后，接下來的任務(wù)就是建設(shè)毛細(xì)血管網(wǎng)，其重點(diǎn)就是建設(shè)城際鐵路。
       鐵路投資有望對(duì)社會(huì)資本全面放開
      2014年中國(guó)鐵路建設(shè)完成投資8088億元，創(chuàng)歷史次高，新線投產(chǎn)8427公里，創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，今年鐵路投資要保持在8000億元以上，新投產(chǎn)里程8000公里以上。
    “鐵路建設(shè)已經(jīng)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)就業(yè)的重要方式，按照目前的發(fā)展形勢(shì)，‘十三五’期間鐵路建設(shè)和投資仍將處于高位，而顯然現(xiàn)在鐵總已經(jīng)負(fù)債累累，地方政府也面臨著非常大的財(cái)政壓力，鐵路建設(shè)將更多向社會(huì)資本放開。” 全國(guó)人大代表、中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢(mèng)恕表示。
2013年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布政策，向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。但干線鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)卻一直沒有放開。
  “‘十三五’期間，鐵路投資實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本全面放開是非常有可能的，但由于社會(huì)資本承擔(dān)大通道建設(shè)的能力較弱，入股干線鐵路后話語權(quán)很小，所以即使放開，短期內(nèi)也很難吸引社會(huì)資本大范圍進(jìn)入。未來幾年，社會(huì)資本參與鐵路項(xiàng)目可能還是以盈利性較好的資源型鐵路和支線鐵路為主。” 董焰表示。
未來五年內(nèi)，鐵路投融資體制改革的另一亮點(diǎn)將可能在鐵路沿線土地綜合開發(fā)上體現(xiàn)。今年2月，山東省發(fā)改委宣布，濟(jì)南到青島的高鐵線路站場(chǎng)周邊土地綜合開發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認(rèn)可。在董焰看來，現(xiàn)在各地的土地綜合開發(fā)已經(jīng)起步，雖然艱難，但在未來五年里，肯定會(huì)有越來越多的成功項(xiàng)目?！坝辛说谝粋€(gè)案例，其經(jīng)驗(yàn)和模式會(huì)很快在全國(guó)各地得到效仿和復(fù)制，但我要提醒的是，鐵路沿線土地綜合開發(fā)要因時(shí)而異、因地而異?！?/span>
市場(chǎng)化改革謹(jǐn)慎前行
      鐵路行業(yè)的壟斷機(jī)制和政府管制一直飽受詬病。中國(guó)鐵路總公司成立之后，推出了貨運(yùn)市場(chǎng)化改革、高鐵票打折等一系列改革措施，但收效甚微，又因改革沒有觸動(dòng)根本被業(yè)內(nèi)專家稱作“微改革”。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2014年8月在鐵總考察時(shí)表示，國(guó)有企業(yè)特別是自然壟斷行業(yè)要放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，完善法人治理結(jié)構(gòu)，真正成為自主經(jīng)營(yíng)、充滿活力的市場(chǎng)主體。
      董焰表示，國(guó)家在鐵路市場(chǎng)化改革上走的非常謹(jǐn)慎，有些問題確實(shí)存在，但鐵路關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，如果一下子改革也可能引發(fā)不必要的震蕩?！氨热?，鐵路貨運(yùn)價(jià)格一直都是國(guó)家管控，運(yùn)價(jià)太低導(dǎo)致了鐵路貨運(yùn)的虧損，這個(gè)問題一直存在，但如果一下子放開貨運(yùn)價(jià)格，物流成本肯定會(huì)大范圍上漲，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)和民眾生活影響非常大，所以現(xiàn)在政府采取的措施是逐年提高貨運(yùn)基準(zhǔn)價(jià)，以后可能逐步建立鐵路貨運(yùn)價(jià)格隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。未來五年，鐵路市場(chǎng)化改革可能還是按照這個(gè)路子，徐徐漸進(jìn)地進(jìn)行?！?/span>
      在王夢(mèng)恕看來，“十三五”期間，鐵路系統(tǒng)多元化經(jīng)營(yíng)上有望獲得較大的進(jìn)步。在上世紀(jì)90年代，鐵路有自己的工廠、學(xué)校、醫(yī)院等等，雖然后來這些產(chǎn)業(yè)都移交給了地方政府管理，但這也為鐵路部門在多元化經(jīng)營(yíng)上積累了一些經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)在的貨運(yùn)和客運(yùn)形勢(shì)，鐵路貨運(yùn)可以向現(xiàn)代物流拓展，客運(yùn)服務(wù)可以向商貿(mào)旅游延伸。
  “現(xiàn)在鐵路部門推出的改革措施只能說明鐵總有了經(jīng)營(yíng)和營(yíng)銷的意識(shí)，但沒有從根本上改變壟斷體制?！壁w堅(jiān)表示，如果只有鐵總是唯一的市場(chǎng)主體，鐵路系統(tǒng)的改革肯定會(huì)大打折扣，應(yīng)拆分鐵總成立三大區(qū)域鐵路公司，并賦予鐵路公司自主定價(jià)權(quán)和調(diào)度指揮權(quán)，在三大區(qū)域鐵路公司之間形成比較競(jìng)爭(zhēng)。